欧盟各国推行分户热计量收费现状及经验教训

2000年2月18日建设部根据《中华人民共和国节约能源法》，颁布了有关《民用建筑节能管理规定》的第76号部令，该部令自2000年10月1 日起施行。第76号部令中的第五条规定"新建居住建筑的集中采暖系统施行……，推行温度调节和户用热量计量装置，实行供热计量收费。"
　　第76号部令是中国建筑节能史上的一个里程碑。经过若干年的努力和挫折后，中国人终于认识到，强制推行分户热计量收费是在中国取得建筑节能突破性进展的前提，这是由中国的国情所决定的。该部令发布后，各地纷纷行动起来，制订适合本地情况的规定和设计规程，这表明76号部令顺应了民心民意！
　　 76号部令发布后，欧洲一些国家和专家纷纷来到中国，向中国人灌输各自的思想和理念。由于欧洲各国的国情差别很大，在推行分户热计量收费上的认识和作法也大不相同，因此，"洋专家"们的讲课和项目评估报告也是站在各自的角度，公说公有理，婆说婆有理，给中国人的思想造成了极大的混乱，使有些中国人连实行分户热计量收费能节约能源都怀疑了，真是令人哭笑不得。有几大卡车的政府资料、分析文章和试点项目报告可以告诉国人，实行分户热计量收费后，无论是老住宅，还是新住宅，都可节能。因为用户可以关断了，不再开窗户放热了。
　　本文是根据"欧洲热计量收费协"最新公布的资料整理而成的，旨在对欧盟各国推行分户热计量收费的情况作一全面和客观的介绍，使国人能了解欧盟各国的不同做法及原因。
　　 
一、 欧盟各国推行分户热计量收费的法律和技术政策基础
　　集中暖气、集中热水和集中空调是住宅耗能的大头，因此，欧盟部长理事会于1993年9月13日发布了修订后的建筑节能环保指令93、76、EEC，SAVE（以下简称SAVE），旨在通过建筑节能来控制二氧化碳的排放量。
　　除了改进建筑技术的具体措施，修订后的指令的着眼点放在了改变消费者的行为上，要求欧盟各国实施计量收费。
　　SAVE第1条指出，"各成员国可制订法律和行政条例以及经济和行政规定、指导措施和各自愿协议等，只要有效"。
　　SAVE第3条指出："各成员国应制订和执行暖气、空调和热水计量收费计划。按计量收费应建立在实际消耗的基础上，按恰当的比例分摊热费。这些计划应能使这些能源的成本在一栋楼的全部或部分用户中分摊。分摊是以每个用户所实际消耗的暖气、冷热水的数量为基础的。此条适用于有集中供暖、集中空调或集中生活热水的建筑。这些建筑物的住户应该能够调节他们自己的暖气、冷热水的消耗。"
　　SAVE第10条规定，"各成员国应尽快发布必要的条例或措施，但最迟不应超过1994年12月31日。同时，为了实现SAVE的目标，这些条例和措施应有约束力。"
　　欧洲标准委员会随后于1994年11月公布了EN834（电子式热分配表标准）和EN835（蒸发式热分配表标准）。
　　修订后的指令发布后，欧盟各成员国采取了适合本国国情的措施，鼓励暖气、热水和空调的计量收费，刺激用户按需用热、取得了明显的节能效果和社会公正性（因为用户从此无需替别人交费）。
　　欧盟各国还同时采取措施，取消了相关的进出口的技术壁垒，以提高竞争度。竞争度提高后，用户的计量收费成本下降，计量收费收益增加，导致建筑节能成效提高。

二、 欧盟各国分户热计量收费现状
　　由于欧盟的指令是指导性和劝说性的文件，不能凌驾于各成员国的法律之上，再加上各国由于能耗中的煤炭比重、建筑围护结构保温、集中供热的比重、节能环保的迫切性、热计量收费的历史、政治体制不同，导致了修订后的欧盟指令（SAVE）发布后，各国分户热计量收费的进展上的差异。从总体上说，可分为以下3个层次：
1． 分户热计量收费较先进的国家，包括，
　　1）德国
　　SAVE指令的制订，借鉴了德国的强制性分户热计量收费经验。
　　煤炭占能耗中的比重为28％。有悠久的市场自发的分户热计量收费历史。
　　1976年德国通过了《节能法》，1981年公布了暖气和热水计量收费条例，1984年和1989年对此条例进行了修改。两德合并后，此条例的补充条款又规定前东德地区应在1995年12月31日前实施热计量收费的法律依据。由于此条例含有对那些不执行此条例的房产主的惩罚条款，因而分户热计量收费得以在德国大面积的推广。
　　2）丹麦
　　煤在能源消耗中的比重占39％。
　　1992年12月，成立了一个热计量收费委员会，制订热计量的基本规定，研究按热量收费的可能性。根据该委员会的建议，丹麦政府决定通过修改《住房法》和《租赁法》来强制推行按热量收费。
　　尽管分户热计量收费在丹麦有悠久的历史，蒸发式热分配表也是丹麦人于1924年发明的，然而，此前的分户热计量均属于市场的自发行为，由小区的用户根据少数服从多数的原则来决定是否在自己的小区实行热计量收费。
　　为落实1993年颁布了欧洲SAVE指令，丹麦政府于1994年实行了一项鼓励热计量收费的优惠政策，即由政府补贴设备款的50％。由于需求太大，政府用于补贴的资金几周后即用完了。随后（热计量收费）委员会研究如何强制推行热计量收费。该委员会于1995年1月向丹麦政府提交了一个专家报告，建议政府对电、气、暖气和水的消费征收环保税。丹麦政府借此报告，颁布了一个法律，授权住房部制订安装和使用计量装置的条例。随后，1996年10月9日，丹麦住房部颁布了第891号令，强制推行电、气、水和暖气的分户计量。该部令于1997年2月1日生效。
　　第891号部令规定，总成本必须根据计量结果分摊到各个用户，至少40％的成本应按使用量来分摊。
　　第891号部令适用于既有建筑和新建筑。既有建筑实施热计量收费的时间不能晚于1999年1月1日。
　　《租赁法》也同时作了修改，增加了根据房产主的意愿，供热运行成本可以按使用量分摊之条款。
　　丹麦住房部指出，通过第891号令，丹麦贯彻了欧洲SAVE指令之第3条规定。
　　1996年，丹麦政府宣布，从1997年2月1日起，欧盟SAVE指令为丹麦国家条例，应不折不扣的执行。 
2． 分户热计量收费处于发展中的国家
　　这些国家积极响应欧盟的SAVE指令，也颁布了相应的分户热计量收费的技术规程，但在强制推行分户按热量收费上的力度不够，正在研究如何根据国情强制推行分户热计量收费的途径。这些国家包括：
　　1） 奥地利
　　有德国一亲悠久的热计量收费的历史，此前属市场的自发行为。
　　1980年，联邦政府与各州政府签署条约，推行节能和制订热计量收费条例。
　　该条例第5章"分户热成本分摊"中的第15条规定："在有3套以上住户（民建和建）的建筑物采用集中供热时，供热成本应分摊到各个用户，必须安装分户热计量装置， 这种装置不必是必须校准的仪表，但必须满足一定的精度要求。"
　　第5章第16条"供热成本分摊"规定："安装了分户热计量装置的有集中供热的建筑物，总供热成本的一部分应按使用量分摊给各用户。"
　　该条例未说明如何贯彻执行，收效不好。1992年奥地利又制订了《供热成本分摊法》，它适用于节能潜力大于10％的建筑物。它规定："55-75％的供热成本应按分户热计量收费成本。"
　　1995年奥地利加入欧盟后，正在研究如何贯彻欧盟SAVE指令。
　　2） 意大利
　　1991年，意大利的法律强调，暖气调节和计量收费是减少能耗的有效手段。
　　1993年8月26日意大利颁布了具体的技术规程。该规程规定，有集中供热的新建及改造后的既有建筑，必须具备分户暖气调节和分户热计量收费的功能。 
　　由于缺乏具体的可操作的措施，再加上意大利为地中海国家，暖气可有可无，因此意大利推行热计量收费虽有进展，但仍不尽人意。
　　3） 荷兰
　　能耗中煤仅占14％。
　　1994年4月荷兰政府颁布了NEN744号规程，名为"供热成本分摊系统，采用分户成本分摊的要求。"同年5月，荷兰政府又颁布了该规程的细则。至今尚未考虑颁布强制性的分户热计量收费条例。
　　4） 瑞典
　　1983年颁布了安装热水表的条例。至今尚未出台强制性的热计量收费条例。
　　瑞典有市场自发的分户热计量收费。1995年瑞典加入欧盟，根据欧盟SAVE指令的精神，瑞典政府开始对那些实施了分户热计量收费的小区进行评估和调查，一旦调查结果显示，采用分户热计量收费后，用户能取得较好的成本效益，那么，瑞典政府将进一步地采取措施，推行分户热计量收费。
　　5） 西班牙
　　能耗中煤的比重为22％。
　　1980年颁布的皇家法令成了强制推行分户热计量收费的法律基础，该法令批准了一项有关暖气、空调和热水节能的条例。
　　1991年西班牙政府实施了一项新的能源计划，该计划首次将环保目标纳入进来。
　　1995年5月颁布了RITE条例，试图强制推行热计量收费。
　　1998年7月3日颁布的技术条文ITE规定："有几套住房的建筑物的空调、暖气及热水装置应安装根据暖气、制冷或热水的消耗来分摊相应成本的系统。"没有法律规定房产主必须按热计量收费。因此，分户热计量收费进展不大。
　　每个散热器上没有控温装置，西班牙人不知恒温阀是何物，也不知什么是热分配表；
　　房租中包括了暖气费用；
　　有时暖气费用是按房间的数量来分摊的，而不论房间的大小；
　　此外，西班牙也是地中海国家，电空调较普遍，暖气非必需品，即使有暖气西班牙人也喜欢开窗换空气。近年来，西班牙流行分户燃气供暖。
　　政府打算编辑用户信息手册，以引导人们采用分户热计量收费。
　　6） 法国
　　建筑能耗中煤仅占2.1％，电占53.1％。
　　1974年10月29日颁布了《节能法》，该法规定，在技术可能的情况下，有集中供热的建筑应安装分户暖气和热水计量装置。法国1975年发布法令，凡1975年6月30日以后新建的建筑物应实行热水的分户计量收费，既有建筑也须在1977年9月15日前实行热水的分户热计量收费。有关暖气的热计量收费1991年9月31日法国颁布的法令，含有以下3条原则性规定：
　　① 供热成本（含增值税）未超过40法郎/m2的，可免除热计量收费的义务；
　　② 某些建筑物类型可免除分户计量的义务；
　　由业主大会决定是否在其小区实行分户热计量，固定成本与变动成本分摊的比例是多少。
　　1990年86％的法国人赞成分户热计量收费，但是，由于法国的法令中对遵守法令而初稿分户热计量收费者没有税收鼓励，对不遵从该法令者也无惩罚措施，因而分户热计量收费在法国进展缓慢。
　　7） 比利时
　　欧盟总部设在了比利时首都布鲁塞尔，因此比利时有义务带头贯彻执行欧盟SAVE指令。
　　根据比利时的政治体制，在联邦政府和州政府之间设立了一个能源协调委员会，由州政府自行决定执行哪一项能源政策以及重点放在哪里。
　　比利时从二战后就已经有市场自发的热计量收费的作法，但由于政治体制的原因，要强制推行热计量收费，需修正《民法》中的有关住房和租赁的条款，这需要较长的时间。此外，分户供暖在比利时不断增加，煤在能源消耗的比重仅占21％，而核能占22％。
3．分户热计量收费较落后的国家
　　为落实欧盟通过节能来减少二氧化碳排放的SAVE指令，这些国家根据国情，选择的道路不是强制推行分户热计量收费。这些国家包括：
　　1） 芬兰
　　芬兰对建筑物的外保温要求很高，已实现了建筑物的低能耗，且许多建筑物已安装了室内通风系统，因而住户不需开窗换空气。
　　芬兰环境保护部规定，由住户自行决定是否实行热。芬兰的水费是按人头数来收的。 
　　芬兰政府强调废除条例，而不是强调制订条例。尽管芬兰政府1995年发布了《节能政策》，但也只是提供信息和建议性质的。
　　1995年，芬兰加入欧盟后，也不想通过分户热计量的方式去实现欧盟减少二氧化碳排放的目标。
　　2） 希腊
　　尽管1985年9月27日希腊以总统令的形式发布了《供热成本分摊技术条例》，但没有具体的实施热计量收费的措施。
　　为实现欧盟SAVE中规定的二氧化碳的减排目标，希腊选择了类似芬兰的道路。希腊重点放在：使用更多的可再生能源，特别是太阳能；电采暖；加强供热管道保温；加强屋顶保温。 
　　3） 爱尔兰
　　由于人口少，且大部分人口分散居住在乡村，集中供热仅占供热面积的0.5％，因此爱尔兰政府告诉欧盟，不可能通过实施热计量收费来实现节能的目标。
　　4） 卢森堡
　　由于人口少，二氧化碳排放量不大，因此，尽管存在市场自发的热计量收费的行为，但政府不打算强制推行热计量收费。
　　5） 英国
　　煤在能耗中的比重为30％。
　　分户燃气供暖在英国比较普遍。
　　英国没有颁布分户热计量收费的条例。热费的分摊是根据面积或房间数量进行的。

三、 欧盟各国推行分户热计量收费的经验教训及启示
　　为推动和指导欧盟各国实施热计量收费，在欧盟的资助下"欧洲热计量收费协会"于1996年编制和公布了一些有关热计量收费技术的指导性文件。这些文件除了对热计量收费的技术和方法有详细的介绍处，还对各成员国政府推行热计量收费提出了以下6点建议，这些建议是欧盟各国强制推行分户热计量收费的经验教训的总结。
1． 热计量收费应包括所有的有暖气、空调和热水的多单元建筑物。热计量收费的前提是用户能调节室温（关断的可能性）；
2． 计量的目标是鼓励用户节能。这意味着不仅能减少建筑耗能，而且能帮助实现欧盟环保目标。该环保目标是：2000年二氧化碳的排放水平减少至1990年的水平。
　　热计量收费的公平性也不可低估，它能作到用多少热花多少钱！ 
3． 应该使业主有责任义务为其住宅装上分户热计量装置（热分配表、热量表、热水表）。
4． 热费分摊的基础是计量（占总消耗的一定比例）。现行作法是，至少50％的暖气、空调、热水的费用是按实际使用量来分摊的。其余部分（基本费用）应按面积分摊。
5． 至少燃料成本（能源费用）应为供分摊的总成本的一部分。此外，与供热、空调或热水运行有关的费用，如运行成本、管理和维护成本，读表及分摊热费成本等，也应计入总成本。
6．为了加强用户的力量，在房产主不按计量收费的情况下，应该让用户有少交15％的热费的权力。
　　第76号建设部令作出的在中国推行分户热计量收费的决策是英明正确的，它是建立在我国下述国情基础上的：
　　人口大国，人均不可再生能源储存量贫乏；
　　政治大国，不可能依赖能源的进口；
　　煤炭在能耗中占了70％多；
　　三北地区集中供热面积占了70％多；
　　过渡地区正越来越多地采用集中供热；
　　污染大国，国际上的名声欠佳；
　　既有住宅的围护结构保温性能很差。
　　如果我们听从某些国外"专家"的建议，放弃分户热计量收费，而转向搞外保温和室内通风系统，显然是拜错了佛。北京和天津几千万平方米的节能建筑不节能，证明此路在中国走不通。
　　值得注意的是，国内极个别地区出台了以下两个明显违反第76号建设部令和国家强制性标准《暖通设计规范》（简称《规范》）的规定：
1．"每栋楼安装热量总表，分户按面积分摊收费"。第76号部令和《规范》显然说的是分户热计量收费，而不是分"门洞" 热计量收费，更不是分"楼" 热计量收费。分户按面积分摊热费，其节能效果与不搞热计量是一样的，装热量总表，装温控装置及改管道有何用？纯属劳命伤财。据说此提法是源于欧洲的经验，从本文第二部分可以看出，欧洲热计量收费先进国家没有这一经验。我们为什么不采用欧洲分户热计量收费先进国家成功经验，而要将欧洲落后国家的失败"经验"奉为圣经呢？
2．"每栋楼安装热量总表，分户安装水表来分摊热费"。第76号部令和《规范》说的是分户热量计量装置，而水表是流量计量装置，非热量计量装置。用水表代替分户热计量装置既侵害了消费者权益又违反第76号建设部令。欧洲国家中既使分户热计量收费工作最落后的国家，也没有出现用水表去分摊暖气费用的笑话。