采取有效措施，积极推进供热计量改革

      一、供热计量改革进展情况
      2003年我国北方地区开始进行供热体制改革，2007年将改革的重点从“暗补”变“明补”的收费制度改革转移到供热计量改革，通过几年的改革各项改革措施逐步完善，社会各界对供热计量改革的认识逐步提高，改革取得了一定的成绩，但总体上看，与建立资源节约型社会与社会主义市场经济改革的要求还有相当大的差距。
      （一）法律法规相关政策提出明确要求
      节能减排是缓解能源资源约束，落实科学发展观，实现可持续发展的必然选择。自“十一五”以来，党中央、国务院高度重视节能减排，将节能减排确立为我国长期坚持的战略国策。国务院《节能减排综合性工作方案》明确要求“要深化供热体制改革，实行供热计量收费”。新修改的《节约能源法》第38条以及《民用建筑节能条例》第18条、第29条明确规定，新建建筑和经节能改造的既有建筑应当实行计量收费。这些规定将供热计量改革上升到了法律高度，是推进供热计量改革的坚强法律保障。今后，如果新建建筑和经节能改造的既有建筑再不实行供热计量，那即是违法行为，应该承担相应的法律责任。
      自2003年以来，建设部等八部委联合下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》、《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》，建设部单独下发了《关于推进供热计量改革的实施意见》等文件，对供热计量改革的目标、任务、内容、措施等都做了明确要求。2007年在天津召开的全国供热计量改革经验交流现场会明确提出将供热体制改革的工作重点转移到供热计量改革上来。2008年建设部又连续出台了《民用建筑供热计量管理办法》、《供热计量技术导则》、《北方采暖地区既有居住建筑供热计量改造验收办法》、《关于进一步推进供热计量改革的若干意见》等文件政策，强化了供热计量的主体责任，规范了供热计量技术路线，明确了既有居住建筑供热计量改造验收标准和方法。同时，为发挥典型示范作用，我部还启动了北京、天津等12个供热计量示范城市工作。
      （二）供热计量改革实施情况
      1、供热计量收费情况。目前我国北方地区供热计量试点面积达到1.98亿平方米，其中已经实现按用热量计量收费的面积达到4600万平方米。北京市供热计量收费试点面积5700万平方米，其中公建1500万实现了计量收费，4200万住宅模拟收费。天津市供热计量收费面积达到600万平方米，其中，居民住宅、公建供热计量收费面积各300万平方米。实现供热计量收费的项目总体上都实现了节能省钱。天津市实行供热计量收费后，用户退费率达到了60％以上，退费额在8－18％，供热系统实现节能11％，多数用户实现节能节费，供热计量收费得到了用户的拥护。
      2、新建建筑供热计量情况。自2003年以来的6年间，北方新增集中供热面积约18.8亿平方米，其中1.98亿平方米已经安装了供热计量和温控装置，占10％；16.8亿平方米没有安装供热计量和温控装置，占90％。为改变这种局面，建设部颁布的《建筑节能工程施工质量验收规范》于2007年10月１日实施，明确将新建建筑安装供热计量和温控装置列入了强制性条文。目前天津市、北京市、河北省、吉林省、辽宁省、青海省6个省市对新建建筑供热计量做了强制性要求。2008年北方地区新增集中供热面积约4.3亿平方米，其中达到供热计量标准的约1.4亿平方米，占34％，新建建筑供热计量设施欠账率达到66％。加大新建建筑供热计量验收监管力度将成为下一步工作的重点。
年度 新增集中供热面积（万㎡） 累计安装计量装置面积（万㎡） 累计实现计量收费面积（万㎡）
2003年 33389 0 0
2004年 27310 200 100
2005年 35790 400 200
2006年 13797 800 500
2007年 34738 4590 2841
2008年 43000 19800 4600
      3、既有建筑供热计量改造情况。《国务院节能减排综合性工作方案》要求，“十一五”完成1.5亿平方米既有居住建筑供热计量及节能改造任务。但是既有居住建筑供热计量改造工作进展相当缓慢。2008年完成既有建筑改造3950万平方米，但主要是外围护结构改造，有近50％完成节能改造的既有建筑没有同步安装供热计量和温度调控装置。供热计量改造实际完成仅2128万平方米，占1.5亿平方米改造总任务的14％，占北方地区全部既有建筑总量的0.54％左右。大部分省市既有建筑改造分配指标、实施计划、工作部署尚未真正落实，距离“十一五”大中小城市完成供热计量改造35％、25％、15％的目标相差太远。 
      （三）存在的主要问题
      1、相关部门没有形成合力和强有力的协调监管机制。供热计量改革是系统工程，涉及建设、房管、发改、财政、价格、技术监督以及供热企业等各个部门。只有在政府统一领导下，这些部门形成合力，齐抓共管才能有效地推动改革工作。但是目前部分城市政府没有把供热计量改革列入工作议事日程，有关部门也没有形成有效的协调机制。
      2、供热企业的积极性有待提高。供热计量改革利国利民，政府大力倡导，用户呼声很高。供热企业既是实施主体，又是收费责任主体。需要供热企业提高管理水平，需要资金对供热管网等设施进行改造，需要科学合理的热计量价格，这些都极大的影响供热企业的积极性，影响了供热计量的推进。
      3、工程质量监管需要进一步加强。《节约能源法》、《民用建筑节能条例》要求，新建建筑或对既有建筑进行节能改造应安装供热计量装置、温度调控装置。2007年10月1日施行的《建筑节能工程施工质量验收规范》也将安装供热计量装置列入了强制性条文。但各地工程质量监督管理部门并没有严格执行供热计量强制性条文的要求，导致大多数新建建筑以及部分经节能改造的既有建筑供热计量设施欠账。
      4、计量产品良莠不齐，市场混乱。目前国内生产供热计量装置和温控阀的厂家有200多家，其中大部分是规模小、技术简陋的小厂，产品质量低劣。据初步统计，几年来有几十万块劣质表、阀已安装在用户采暖设施上。这些表、阀精确度差、损坏率高，难以实行计量收费。目前虽然已颁布了《热量表》、《蒸发式热分配表》、《电子式热分配表》和《散热器恒温控制阀》4个行业产品标准，但各地供热计量技术依然混乱，一些地方甚至将没有国家标准的供热计量产品列入了推广技术目录。
      5、既有建筑供热计量改造资金困难，奖励资金没有充分发挥激励作用。既有建筑供热计量改造费用（包括热分配表温控阀、施工费、材料费等）约需每平方米25元。中央奖励资金约13元左右，改造资金差50％左右。目前预拨的奖励资金已拨付到地方财政，但大部分城市还没有使用，预拨奖励资金挂在账户上没有发挥引导激励作用。
      6、大部分城市供热计量价格政策还没有出台。目前北方132个地级以上城市出台供热计量价格的城市只有23个。12个示范城市也只有6个城市出台了计量价格。没有价格标准即使装了供热计量表也无法算帐、收费，而且还会造成了计量表的浪费和损坏。有些城市虽然出台计量热价，但由于缺乏科学合理性，不能合理反映供热企业和热用户的利益，供热计量收费难以实施。
      二、取得的经验
      在推进供热计量改革的过程中，各地积极探索，不断完善供热计量监管体系、政策标准体系、既有建筑改造资金筹集模式等，取得了很好的经验。
      （一）健全监管体系，发挥政府主导作用
城市政府是供热计量改革的责任主体。供热计量改革是系统工程，涉及建设、房管、发改、财政、价格、技术监督等各个部门以及供热企业和群众的利益。只有在政府统一领导下，这些部门形成合力，齐抓共管才能有效地推动改革工作。所以，推进供热计量改革必须充分发挥政府的主导作用。天津市多年来在供热收费制度改革和供热计量改革取得成功的最重要的一条工作经验就是发挥政府的主导作用。天津市供热计量改革坚持“政府统一领导，建委统一协调，供热办组织实施，企业认真落实”的工作原则，在市政府的统一领导下，由建委牵头组织各职能部门建立了强有力的联动协调机制，联席办公。任务和目标分解到各相关部门，明确责任和分工，倒排时间表，狠抓责任落实和执法监管。
      （二）完善标准体系，规范供热计量技术
各地在推进供热计量改革中不断总结技术，逐步完善了供热计量技术标准、施工质量标准、运行管理标准等。目前天津市、北京市、青海省、河南省、黑龙江省等5个省市已经编制或修改了供热计量设计、施工地方性技术标准。其中天津市相继修编了《集中供热住宅计量供热设计规程》、《集中供热住宅计量供热施工质量验收规程》、《低温热水地板辐射供暖技术规程》等地方性标准；出台了《关于加强新建商品房准入证供热证明办理程序的通知》，强化了对新建住宅供热系统的建设管理，严把了新建供热工程供热计量质量关。北京市修订了《北京市居住建筑节能设计标准》，作为强制性条文要求，热源设计应用气候补偿技术，管网进行水力平衡，热源、热力站、建筑物设置计量装置。
      （三）强化产品监管，创造有序供热计量产品市场
各地在推进供热计量改革的过程中，不断创新供热计量产品监管措施。一些城市制定了《供热计量示范工程技术指导意见》、《供热计量材料设备技术要求》、《供热设备材料管理办法》，建立了产品备案、工程备案、事故备案、统计公告等一整套供热计量管理机制。呼和浩特市出台了《居民住宅供热计量器材管理办法》，明确了供热计量产品由开发建设单位出资，供热单位负责选型、采购和维修；要求厂商必须提供相关产品推荐目录证明、新型建筑材料产品登记证、产品保险合同等12项技术资料；要求厂商的售后服务要承诺保证热量表使用寿命达到8年且达到三级精度、热量表3年无偿保修、两年内热量表故障率超过10％的全部无偿退货等6项内容。
      （四）创新资金模式，推进既有建筑供热计量改造
资金难以落实一直是困扰既有建筑热计量改造的难点问题。《国务院节能减排综合性工作方案》要求北方地区完成既有建筑供热计量及节能改造1.5亿平方米。虽然中央财政对这1.5亿平方米改造按严寒、寒冷地区每平方米提供55元或45元奖励资金。但改造资金缺口仍然较大。为支持既有建筑改造，有些地方政府出台了配套资金政策。如内蒙古自治区出台了地方财政按照中央奖励资金1：1比例配套；北京市规定既有建筑改造可享受地方财政奖励资金、固定资产投资等政府补助资金；郑州市从墙改基金中按每平方米20元的标准补助既有建筑改造。有些地方积极创新资金模式，多渠道筹集改造资金。如兰州市榆中县在既有建筑改造中采用“资金共同筹措、利益共同分享”的原则，改造费用由用户和供热企业各分担50%，企业贷款利息由政府支付。改造实行热计量收费后，节省的热费供热企业与用户根据不同情况，按3-5年的期限五五分成，期满后节省的热费全部归用户。
      三、采取有效措施，推进供热计量改革
      供热计量利国利民，是供热发展的必然方向，必须采取有效措施大力推进。主要的有效措施应包括以下八个方面：
      （一）加强组织领导，形成改革合力
      可以从三个层面加强对供热计量改革的组织领导：一是加强国家各部门协商和配合，进一步完善配套政策，推动供热计量改革。二是加强住房和城乡建设部内部协调，建立协调工作机制，明确各部门责任和分工，加强对地方改革的领导，狠抓责任落实。三是加强地方供热计量组织领导。各地政府要组织专门的班子，城市主管领导挂帅，明确各有关部门分工，建立健全供热计量工作机制，落实责任，研究制定科学合理、切实可行的实施方案，建设主管部门是实施供热计量改革主要责任者。在推动北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造中，墙改节能和供热管理等机构要建立健全有效的工作协作机制，统一协调、部署改造工作。
      （二）制定激励政策，促进供热计量实施
      供热计量改革需要建立激励机制，从政策上积极引导。一是研究制定激励供热计量收费的价格引导政策。供热企业对符合条件的节能建筑如果不执行供热计量收费，减收一定比例热费；符合条件的公建用户如果不实行供热计量收费的，加收一定比例热费。二是完善建立激励政策。研究出台供热计量财政政策、税收政策、金融政策和经济激励政策。三是研究制定供热企业个人用热账户管理指导意见，要求供热企业建立个人账户，实现用户收费、补贴的信息化管理。
      （三）制定和完善计量热价和收费配套政策
加强“两部制”热价和计量收费政策培训，督促指导地方按照《城市供热价格管理暂行办法》的要求，尽快制定和完善“两部制”热价和计量收费政策。
      （四）研究建立供热能耗统计、监测、定额、考核管理制度
      以供热能耗管理为供热计量改革的重要抓手，研究制定供热能耗统计、监测、定额、考核管理制度，并在城市中开展试点。在试点的基础上，全面推广，并逐步将供热能耗考核纳入国家宏观能耗考核指标。
      （五）加强供热计量装置管理的制度建设
      总结示范城市对计量装置管理的经验，研究制定计量装置备案、准入制度等管理制度。会同国家质检总局制定热量表质量检定办法，明确鉴定条件，确定鉴定机构。
      （六）把住供热计量工程质量验收关
      加强新建建筑供热计量的监督管理，对没有安装或没有正确安装供热计量和温控装置的建筑工程，不得销售或使用，供热单位不得给予供热。既有建筑节能改造必须同步安装供热计量和温度调控装置，并严把质量关。
      （七）供热企业对于符合要求的新建建筑必须实行计量收费
      进一步落实供热企业的实施和收费主体责任，明确供热计量表、温控阀的技术条件和选型由供热企业确定，并负责维护。新建建筑和已进行节能改造的既有建筑在供热计量专项验收合格后，由供热单位实行供热计量收费，充分发挥供热企业的主力军作用。
      （八）加大供热计量宣传力度
      通过出版书籍、设置媒体宣传专栏、召开媒体见面会、组织记者采访报道等形式，正面宣传供热计量改革，培养供热计量改革的良好社会氛围。